Una breve mirada institucional, social y espacial de los incendios forestales en el Ecuador
“El fuego que se expande sin control sobre todo tipo de vegetación natural o plantada ya sea en áreas naturales o rurales, producido por la acción del ser humano o causado por la naturaleza”; para todos puede sonar similar o al menos muy parecido a la definición de incendio forestal. Sin embargo, su aplicación y cuantificación estandarizada sigue siendo un mito por las particularidades de su ocurrencia, ya que muchas quemas agrícolas son categorizadas como incendios y viceversa, estas diferencias no son ajenas a una realidad nacional e internacional y más aún si lo ponemos en un contexto de diferencias territoriales.
Paisaje agroforestal andino en el centro norte del Ecuador. Al fondo el volcán Illiniza dentro de la Reserva Ecológica del mismo nombre, a 5248 msnm (Créditos Daniel Segura, 2016).
En Ecuador existen alrededor de seis normas nacionales que van desde las acciones del Estado Central hasta las acciones locales, en lo que respecta a la aplicación y definición de competencias relacionadas a la prevención, control y mitigación de los incendios forestales. Aun así, internamente existen vacíos en la articulación institucional.
¿Pero cómo se estructura la normativa y la acción de los diferentes dispositivos en el territorio? La Constitución de la República del Ecuador está entre las primeras en establecer los derechos de la Naturaleza o Pacha Mama. A partir de este artículo constitucional(1) se derivan múltiples responsabilidades nacionales, provinciales, municipales y parroquiales; entre ellas, que los gobiernos metropolitanos y municipales por ejemplo tienen las competencias exclusivas de gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de los incendios; el estado central, por otro lado, velará por proteger a las personas, las colectividades y a la naturaleza de los efectos negativos de los desastres de origen natural o antrópico y así, se va tejiendo una red compleja de interacciones entre instituciones y sociedad.
División administrativa y caracterización espacial de los incendios forestales
La Constitución de la República del Ecuador, en el Título V, Organización Territorial del Estado, el Art. 242 dice: «El Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales”. A nivel nacional tenemos 24 provincias, la mayoría de ellas emplazadas en la región de la sierra. Estas no son las de mayor extensión, pues la demandante topografía hace de esta región un lugar complejo en la Cordillera de los Andes, caracterizado por la presencia de páramos y bosques andinos.
La costera, representada por los bosques secos y estacionarios, localizados en la zona de mayor productividad del país. Esto ha traído como consecuencia una reducción de la cobertura vegetal natural y ha potenciado la agrícola, con lo que el origen de los incendios forestales en esta región tiene una connotación social y productiva muy diferenciada de la región de la sierra.
Las otras dos regiones continentales tienen otras particularidades. Finalmente, la región amazónica contiene la mayor proporción de cobertura forestal sobre relieves colinados de rocas areniscas o calcáreas, y con una fuerte presencia de humedad y precipitación, sin ventanas atmosféricas que hacen de la misma una zona poco propensa al desarrollo de los incendios forestales.
Los municipios y sus competencias frente a los incendios forestales
Cuerpo de Bomberos del Municipio de Mejía observan el avance del fuego sin control en el ecosistema páramo en el cerro Atacazo (Créditos fotográficos MAE, PASF Ecuador, 2018).
El nivel intermedio de administración en el país es el cantonal. Con 217 municipios con diferencias significativas a este nivel, están dadas las competencias de combate a los incendios forestales. Sin embargo, no todos los cuerpos de bomberos municipales poseen unidades de bomberos forestales, o cuentan con las capacidades de atención a incendios de este tipo de nivel medio o alto.
Estos Cuerpos de Bomberos dependen de los recursos municipales provenientes del cobro de tasas en el pago de planillas de luz eléctrica. Cabe recalcar que, del total recaudado, no siempre se priorizan para acciones relacionadas con la gestión de los incendios forestales y el manejo integral del fuego. Esto marca una diferencia importante de capacidades de los cuerpos de bomberos en materia de incendios forestales, destacándose los de las ciudades principales y más grandes del país como Quito, Guayaquil y Cuenca, que se convierten en focos de capacitación y atención, por cuanto, se necesita contar con un organismo que oriente con directrices estratégicas y gestione a nivel nacional la población bomberil.
Finalmente, el nivel parroquial es el más desagregado con una representatividad de 1032 parroquias, cuyas competencias hacen referencia al trabajo en prevención.
El papel del Estado Central
Se dibuja un esquema piramidal donde el poder intermedio (municipios) lidera las acciones con respecto al combate de los incendios forestales. Esta pirámide o triángulo tan común en la literatura de los incendios forestales tiende a volverse un tanto complejo cuando se incorporan las acciones del Estado Central a la articulación de acciones en el territorio. El Servicio Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencia (SNGRE) propicia la gestión de riegos en un contexto amplio; mientras que el Ministerio del Ambiente impulsa la coordinación, planificación y regulación en lo que respecta a la prevención y control de incendios forestales del país (Resolución 005 del Consejo Nacional de Competencias). Dos entes institucionales nacionales que juegan un rol sumamente importante en la gestión de los incendios forestales del Ecuador.
La Autoridad Nacional Ambiental (MAE) realiza acciones de prevención y control en las áreas protegidas del Estado, considerando la disponibilidad de personal y la territorialidad, pues administra 56 áreas protegidas de las cuales 20 sufren la amenaza directa de los incendios forestales. Aquí el dispositivo funciona activando a los guardaparques cuando ocurre un conato de incendio forestal; pasando al contexto de apoyo cuando este asciende de nivel y por ende las competencias concurren a los cuerpos de bomberos municipales.
El Servicio Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencia del Ecuador compila los datos y estadísticas de los incendios forestales a través de los reportes de los cuerpos de bomberos municipales a nivel nacional, y el Ministerio del Ambiente lo hace en su plataforma específica para reportar la afectación en las áreas protegidas y sus zonas de amortiguamiento.
Acciones de coordinación interinstitucional para la prevención de incendios forestales con organismos de respuesta para la temporada seca 2018 (Créditos fotográficos MAE, PASF Ecuador, 2018).
Estadísticas de incendios forestales
Las provincias de mayor ocurrencia por incendios forestales se encuentran en las regiones sierra y costa del país, siendo Carchi, Imbabura, Pichincha, Loja, Azuay, Chimborazo, Cañar, Cotopaxi y El Oro, las más afectadas.
Según los reportes generados por el Ministerio del Ambiente, entre el 2012 y el 2018, la afectación a la vegetación natural por incendios forestales es de 61.372 ha, concentrados principalmente en áreas de amortiguamiento de las áreas protegidas y con menos proporción dentro de ellas. En el mismo período el Servicio Nacional de Gestión de Riesgos reporta una afectación nacional de 140.123 ha (áreas bajo alguna categoría de conservación y sin categorías de conservación).
Algunos patrones se hacen evidentes, aunque hacen falta datos más robustos para proporcionar conclusiones más claras con respecto a la frecuencia y afectación de estos en el paisaje. Dichos patrones denotan que con períodos de cada 3 años, y posterior a un año húmedo, el siguiente año es probable que tenga una alta afectación. Ese patrón se evidenció para el 2012, 2015 y 2018 con superficies quemadas que ascienden a 31.057,1 ha, 26.350,4 ha y 26.647,2 ha respectivamente.
Incidencia de los incendios forestales en las regiones sierra y costa del Ecuador (MAE y PASF Ecuador, 2018)
Las causas de los incendios forestales
Brigadas MAE y Ejercito en el incendio forestal en el cerro Atacazo (Pichincha) a más de 3.500 msnm (Créditos fotográficos PASF Ecuador, 2018).
El origen para un incendio forestal es variado. En ciertos casos coexisten y dependen de la realidad local, pero definitivamente tienen un denominador común: el ser humano y su gestión del paisaje. La mayoría está asociada a las prácticas agrícolas que salen de control por la pérdida de las tradiciones culturales con respecto al uso del fuego; los problemas de tenencia de tierra; el cambio de uso de suelo para ganadería tradicional; por la cacería ilegal; el uso del fuego en apicultura; la piromanía; y, procesos naturales muy esporádicos como la caída de rayos.
Lo que sí está claro es que cada vez los veranos son más intensos y los períodos de sequía más prolongados. Particularmente, sobre el Ecuador existe otra variable que empíricamente podemos decir influencia la disponibilidad del combustible y es la radiación solar que, al combinarse con altitudes sobre los tres mil metros, aceleran la pérdida de humedad relativa y donde cada chispa podría ocasionar un potencial incendio forestal.
Múltiples son las oportunidades para mitigar esta problemática. Sin embargo, existen mejores resultados cuando las respuestas a la problemática son propuestas por la sociedad, y si a estas se suman las instituciones del Estado o sus diferentes administraciones como apoyo institucional, económico o normativo, se crean precedentes en lo que respecta a la gestión del paisaje.
Autores: Andrea Bustos, Daniel Segura, Jessica Coronel, Ángel Onofa
Ministerio del Ambiente del Ecuador
Subsecretaría de Patrimonio Natural
Programa Amazonia Sin Fuego
(1). Artículo 71 de la Constitución de la Republica del Ecuador
