Una nueva estructura administrativa para el INFOCA

La auditoría de la Junta de Andalucía propone una nueva entidad jurídica y estructura administrativa para el INFOCA

La auditoría de las entidades, fundaciones y empresas públicas andaluzas, impulsada y contratada por 1,7 millones de euros por el Gobierno andaluz, “con el objetivo de racionalizar, suprimir y revisar entes innecesarios en la Junta de Andalucía” ha señalado “una superestructura desproporcionada, poco operativa, llena de duplicidades y gastos innecesarios”, según el propio gobierno. En el análisis de la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía AMAYA, hace una auditoría separada del dispositivo del INFOCA para concluir que hay sobredimensionamiento, infrautilización de recursos, falta o inadecuación de los mismos lo que provoca pérdida de eficiencia y propone una nueva estructura como forma de solucionar esos problemas.

Juan Manuel Moreno, presidente de la Junta de Andalucía, acompañado de Alejandro García, subdirector Centro Operativo Regional INFOCA, y Juan Sánchez, director Centro Operativo Regional INFOCA en la recepción de los nuevos camiones autobombas.

Fue uno de los acuerdos de gobierno entre el Partido Popular y Ciudadanos: hacer una auditoría de las empresas, fundaciones y entidades públicas con el fin de elaborar un Plan de Reordenación del Sector Público Instrumental para lograr “una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos, la eliminación de duplicidades y el logro de sinergias entre entidades que tengan objetos sociales o finalidades similares”.

Dos años después se han terminado y hecho público el contenido de estas auditorías. Ahora se elabora el plan que determinará el número de entidades instrumentales que se eliminarán, los trabajadores a los que afectará y a cuánto ascenderá el ahorro anual.

Entre 2016 y 2018, numerosas demandas por despido de personal de estas entidades le ha costado a la Junta de Andalucía más de 80 millones de euros, o han terminado con la readmisión de los trabajadores despedidos, según el Gobierno andaluz, lo cual invita a “hilar muy fino”, de manera individual para cada una de las entidades y respectivas circunstancias si lo que se busca es un ahorro a las arcas públicas.

El sector público instrumental andaluz consta de 10 agencias administrativas, 18 agencias públicas empresariales, tres de régimen especial, 16 consorcios, 23 fundaciones y 22 sociedad mercantiles. Las auditorías se han hecho sobre 54 entidades, una de ellas la agencia AMAYA.

En la auditoría sobre AMAYA se distinguen dos partes: actuaciones INFOCA y las que no son INFOCA. Para las actuaciones INFOCA se propone la constitución de una nueva entidad separada con régimen jurídico especial o administrativa.

Para el Gobierno andaluz la principal conclusión de estas 54 auditorías es clara: a lo largo de las últimas décadas, “la Junta de Andalucía ha ido desarrollando una superestructura administrativa paralela que se ha incrustado en la organización autonómica provocando solapamientos funcionales que incluso han llegado a sedimentar y que, a día de hoy, dificultan el cumplimiento de los propios fines de la Administración regional”.

Las conclusiones de los informes son opiniones, indicaciones y recomendaciones de auditores privados, sin carácter vinculante, por lo que “deben someterse al análisis exhaustivo de factibilidad y de oportunidad por parte de las Consejerías de adscripción de los entes analizados”.

Algunos informes señalan la duplicidad de funciones y competencias entre algunos entes; entre algunos entes y la Consejería de la que dependen; y entre entes y otras Consejerías ajenas a los mismos.

Es recurrente en las distintas auditorías la referencia a problemas competenciales del personal adscrito a la mayoría de las entidades analizadas. Según el Gobierno andaluz “esto no resulta sorprendente, teniendo en cuenta que tal caos organizativo en el sector público instrumental andaluz hace que su personal se rija por 66 convenios colectivos distintos, 43 propios y 23 sectoriales”.

Análisis de Amaya y del INFOCA

Llenado de bambi, Sierra Nevada, Granada, 2015. Foto INFOCA

Consideran los auditores que, dada la dimensión de la entidad, era necesario hacer una selección de sus áreas más significativas, aquellas que representan, como mínimo, el 70 % del total de los fondos aplicados, que son:

• INFOCA y otras emergencias más la ejecución de obra forestal y trabajos preventivos
• Actuaciones en espacios protegidos y de uso público
• Obras y actuaciones hidráulicas

El informe ha hecho un análisis de los sistemas y procedimientos que utiliza la agencia en la actualidad y una evaluación de eficacia, eficiencia y economía del periodo 2015-2019.

El método seguido ha contado con reuniones con la gerencia y la presidenta de la Agencia, así como con el personal responsable y trabajadores de las diferentes áreas. Han realizado un análisis de los presupuestos y de las cuentas anuales. Se ha completado con el análisis de la documentación proporcionada por la Intervención General de la Junta de Andalucía y por la propia Agencia.

Deficiencias y soluciones

En el análisis la auditoría ha señalado algunas deficiencias y propone posibles soluciones.

La primera de ellas es que Amaya “ha incumplido la obligación de formular la propuesta del Programa de Gestión y elevarlo a la persona titular de la Consejería competente en materia de medio ambiente y agua, para su tramitación y aprobación por el Consejo de Gobierno”.

Foto Plan INFOCA

La recomendación es que la agencia “elabore y apruebe estos documentos de planificación de manera previa al inicio del ejercicio planificado y determine las actividades a realizar, en coordinación con su Consejería de adscripción, afrontando las posibilidades reales de ejecutar las misma de forma realista y evitando funciones duplicadas”.

En el análisis de eficacia considera la auditoría inapropiados algunos de los indicadores utilizados para determinar la eficacia de las actuaciones, como el gasto incurrido, el grado de avance o el impacto en redes sociales. La recomendación es “descartar este tipo indicadores incoherentes y sustituirlos por otros que permitan medir y evaluar la consecución de los objetivos que deben estar previamente”.

De igual forma, considera que la agencia dispone de indicadores con “unidades de medida no determinadas y de difícil comprensión” y recomienda “definir objetivos en términos de unidades físicas cuantificables”.

Para realizar el análisis de eficiencia los auditores se han fijado en la posible existencia de duplicidades de funciones; en la adecuación de los recursos disponibles para la realización de la actividad; y en la relación entre coste y beneficio de cada actividad realizada.

Sobredimensionamiento, infrautilización, falta o inadecuación de recursos

La primera conclusión es contundente. “El personal INFOCA tiene una edad media excesiva para un servicio de emergencias ambientales”. No ha pillado de sorpresa a nadie porque la propia agencia ya había elaborado el informe “El problema de operatividad del dispositivo INFOCA por la edad de su personal y su sostenibilidad a medio plazo” en el que señalaba que la edad media del personal es de 51,8 años.

El personal del INFOCA está organizado por grupos que van del 0 al 4. El personal del grupo 0 es el de los bomberos forestales, los que normalmente desarrollan un trabajo físico más exigente al estar en primera línea de fuego. Al llegar a los 55 años estos trabajadores deben pasar a otro grupo para desarrollar labores menos exigentes físicamente. Señala la auditoría que “la capacidad de absorción de personal de los Grupos 1, 2, 3 y 4 es cada vez menor, a medida que ha ido aumentando la edad media de la plantilla”.

La recomendación es que se tomen medidas para reducir la edad media del dispositivo “mediante jubilaciones incentivadas o emplear coeficientes reductores, sin prescindir de aquellos perfiles que garanticen la transmisión del conocimiento y la especialización atesorados hasta el momento en materia de emergencias ambientales”.

Relacionado también con la edad media del dispositivo, los auditores concluyen que desde el Centro Operativo Regional se realiza un sobredimensionamiento de los efectivos necesarios en la época de alto riesgo, debido a que “conoce la capacidad real de este efectivo, mermada por la edad medida del personal, siendo menor que la que se le atribuye teóricamente”.

Grupo de especialistas abre pequeña franja cortafuego, Punta Umbría, Huelva 2014, en un simulacro de incendio forestal. Autor Mauricio Martín Vega. Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía

Por ello, concluyen los auditores es necesaria una reducción de la edad media del colectivo INFOCA, porque “mejoraría sensiblemente la capacidad real del cuerpo de bomberos forestales y, probablemente, haría que se requiera un número inferior de efectivos”.

Sin embargo, señalan los auditores que, en los perfiles de las nuevas incorporaciones, se valora más “una mejor formación académica, pero con poco conocimiento de aspectos tan relevantes como el territorio y el uso y manejo de la maquinaria”. Y consideran que “se deben considerar aspectos como el conocimiento del terreno y el manejo de la maquinaria forestal, además de las cualidades académicas y físicas del candidato”.

Constatan los auditores, aparentemente con sorpresa, situaciones de incapacidades sobrevenidas para desarrollar las tareas para las que fue contratado diverso personal. Indica algunas como la de no poder cargar con peso o la falta de carnet de conducir que “limita la capacidad de respuesta de estas personas ante una emergencia” ya que obliga, en su opinión, a que un familiar o compañero de retén vaya a recogerlo a su domicilio y llevarlo al centro de trabajo.

Las recomendaciones van desde hacer “un análisis individual de todo el personal afectado por circunstancias de este tipo, valorando para cada uno de ellos la posibilidad de reubicar a este personal en otras posiciones” a “acometer medidas de ajustes de personal pudiéndose acoger a la figura de despido objetivo por ineptitud sobrevenida”. Y define esta figura como “la ausencia en la persona del trabajador de las condiciones necesarias para desempeñar su trabajo”.

Debido a que todos los años, en la época de alto riesgo, el INFOCA necesita realizar contrataciones temporales, propone la auditoría valorar la posibilidad de cubrir esas necesidades “no solo con la oferta pública de empleo, sino con la externalización de parte de este servicio a empresas privadas”. Concluye el informe que de esta forma “iniciaría un recorrido a un modelo mixto público-privado, pudiendo llegar a un proceso de privatización gradual”.

Señala el informe también que el convenio colectivo del INFOCA puede disminuir la eficiencia del colectivo al compensar con horas libres las horas extras que realiza el personal en la época de riesgo alto. Esto provoca, en la opinión de los auditores, que “en las épocas de riesgo medio y bajo, cuando deben realizarse los trabajos preventivos, disminuya significativamente la capacidad de trabajo por los derechos a descanso”.

Y critica algún aspecto técnico del protocolo de actuación del INFOCA cuando se produce un incendio forestal, en concreto que sean los agentes forestales los encargados de ordenar los medios de extinción hasta que la autoridad de extinción se traslada a los miembros del Centro Operativo Regional y Centros Operativos Provinciales.

Foto de la Asociación Profesional de Agentes de Medio Ambiente de Andalucía

Concluyen los auditores, en función de las opiniones recibidas en las entrevistas, que la falta de especialización en incendios forestales de los agentes y “la falta de un protocolo que regule el dimensionamiento de los medios a utilizar en esta fase inicial” provoca que los agentes tiendan a “sobredimensionar los medios utilizados”.

Considera la auditoría que es necesario “protocolizar las actuaciones en las fases iniciales de un incendio forestal” y recomienda “fijar dotaciones estándares de medios, acordes a la categoría de los incendios” para evitar “decisiones tomadas de forma subjetiva”.

Observan los auditores “dificultades organizativas en el Plan INFOCA motivada por la actual estructura organizativa” a la que no considera operativa al tener “varias cabezas que genera graves ineficiencias en el servicio”.

Recomienda “crear un sistema jerárquico que permita una cadena de mando única”. Ofrece una posible solución que es “reunir en una única entidad a los responsables de la organización del dispositivo de emergencias y a los efectivos que las llevan a cabo, a fin de concentrar y ordenar las figuras con capacidad de mando para garantizar un servicio más eficiente”. Identifica a personal dependiente de AMAYA y dependiente de la Consejería de Agricultura con distintas responsabilidades en la toma de decisiones.

En este mismo sentido, apunta a que el reparto de responsabilidades entre la Agencia y la Consejería “no posibilita ningún mecanismo por el cual se haga responsable al funcionario encargado de la organización de la emergencia de los costes empleados para su atención, directamente influenciados por sus decisiones”. Concluye que los responsables del Plan INFOCA “no rinden cuentas sobre los recursos empleados como consecuencia de sus decisiones”.

La recomendación es que se establezcan métodos de control y rendición de cuentas por parte de los responsables, para que “se conozcan los costes que implican sus decisiones, que no sólo deben atender al objetivo último de resolver la emergencia, sino también hacerlo optimizando los recursos empleados. En este sentido, la integración de ambas figuras en una única entidad facilitaría este control y rendición de cuentas”.

Comprueban los auditores que la mayor importancia de los cortafuegos “reside en ser las vías de ataque o evacuación de los equipos durante la extinción”, a pesar de lo cual un gran número de ellos no está conectado con las redes de comunicación que, “según se nos ha informado, no son utilizadas durante las emergencias por el riesgo que ellas comportan para el personal”.

Por ello, reclaman un estudio global de toda la red de cortafuegos de Andalucía para evaluar su utilidad y eficiencia, considerar “la posibilidad de requerir nuevos cortafuegos que puedan garantizar su efectividad en situaciones de emergencia y permita optimizar los trabajos que se requieran para su mantenimiento”.

Y, para concluir, la auditoría señala dos cuestiones más. La primera podríamos decir que es de nuevo un detalle técnico al concluir que es necesaria “una revisión más crítica sobre la necesidad de mantenimiento de la totalidad de torres de vigilancia”. De las entrevistas realizadas al personal del INFOCA concluye que el porcentaje de incendios detectado desde las torres ha descendido muy significativamente y que es mucho mayor el número de avisos de los ciudadanos a través de su teléfono móvil.

La segunda es de mayor calado al concluir que “la legislación de incendios forestales de la Comunidad Autónoma está desactualizada”, ya que la legislación de emergencias de la región no está adaptada a la la legislación nacional.

Una nueva estructura para el INFOCA

El análisis de la auditoría lo ha hecho diferenciando entre las actividades propias del INFOCA y el resto de actividades de la agencia.

Imagen Junta de Andalucía

A pesar de que señala disfunciones entre el personal de la Consejería y el del dispositivo INFOCA y reclama una mayor centralidad en la jerarquía de mando, la auditoría indica claramente que las actividades y funciones de la agencia en el Plan INFOCA no presentan duplicidades ni solapamientos con la Consejería.

“La Agencia aporta la fuerza de trabajo, poniendo a disposición del Plan INFOCA los medios humanos para la extinción y los vehículos ligeros, además de ser la encargada de la compra de retardante y de la realización de los trabajos preventivos manuales y RAPCA. Por su parte, la Consejería cuenta con el personal funcionario en el que reside la responsabilidad de la emergencia y la organización, contrata los medios aéreos, vehículos pesados, autobombas, etc. y se encarga de la contratación de las labores preventivas mecanizadas”.

En donde no encuentran relación los auditores es en la relación entre la financiación directa de la Consejería de los trabajos de extinción del INFOCA y el gasto de personal. Las transferencias directas de actividad INFOCA supone en torno al 35 % de las transferencias de financiación de la entidad, más los trabajos preventivos que representan otro 12 % adicional. Sin embargo, señala la auditoría, los costes de personal directo asociado a INFOCA suponen el 63 % del gasto de personal y la plantilla representa el 67 % del total de empleados de AMAYA. “Esto se produce porque el personal INFOCA, además de las tareas de extinción y prevención, aporta la fuerza de trabajo que permite a la Agencia realizar otras actuaciones”.

Concluyen los auditores que la utilización para otras actividades del personal INFOCA es, “entre otras causas, uno de los motivos que ha provocado que la actividad de prevención haya descendido de forma significativa, mostrándose la Agencia claramente ineficiente en el periodo analizado y con una tendencia descendiente”.

La propuesta final es realizar una reestructuración total del conjunto de actividades de AMAYA para “superar muchos de los problemas que se han puesto de manifiesto a lo largo del informe”.

Esta reestructuración debe realizarse, en opinión de los auditores, atendiendo a los siguientes puntos (citamos textualmente):

1. Considerar por separado las actividades de la rama referida a la extinción de incendios forestales y otras emergencias –es decir, el INFOCA– que debe incluir necesariamente los trabajos preventivos, así como las otras actividades accesorias o complementarias.

2. Uniendo a estas actividades la parte del Plan INFOCA que se encuentra en la Consejería. De esta forma se dotaría a esta nueva estructura donde la dirección funcional y operativa coincidan en una misma línea de gestión, bajo la cual se encontraría no sólo todo el personal, sino que también estaría el control, responsabilidad y rendición de cuentas del total del presupuesto asociado al Plan INFOCA.

En opinión de los auditores “esto permitiría superar el modelo actual del Plan INFOCA, que presenta una estructura con varias cabezas y que ha generado ineficiencias en la organización del servicio, por no existir una unidad de gestión en el sentido más amplio”.

3. Esta hipotética nueva unidad debe ser igualmente la responsable de todas las actividades accesorias y/o complementarias, así como de las actividades preventivas, que a nuestro entender no pueden ser consideradas como actividades ajenas al propio Plan.

4. Dada la relevancia de esta hipotética nueva unidad, se considera que la misma debe depender directamente del Director-Gerente de la entidad a la que pertenezca.

5. Respecto de los recursos humanos asociados al INFOCA con los que actualmente cuenta la Agencia, debido a la problemática que este colectivo presenta (elevada edad media para un servicio de emergencias, así como la existencia de personal con incapacidades sobrevenidas para desempeñar su trabajo, unido a la capacidad limitada de absorción de personal del grupo 0 en el resto de grupos), se hace necesaria una reevaluación y estudio individualizado de aquellos perfiles que ya no son aptos para la realización de su trabajo.

Además, se debe considerar la implementación de medidas que reduzcan la edad media del cuerpo como, por ejemplo, un plan de jubilaciones incentivadas, emplear coeficientes reductores, u otros mecanismos que pudiesen ser de aplicación, sin prescindir de aquellos perfiles que garanticen la transmisión del conocimiento y la especialización atesorados hasta el momento en materia de emergencias ambientales.

6. Adicionalmente, debe estudiarse y evaluar cómo hacer frente y compaginar las condiciones laborales favorables reflejadas en el último convenio colectivo que les es de aplicación. Este cuenta con aspectos muy favorables en materia de horas extraordinarias y descansos, que limitan su capacidad de trabajo durante los periodos de medio y bajo riesgo.